Nguyễn Kiên Cường - Phó Giám đốc Sở Tư pháp
Tóm tắt
Luật Đất đai 2024 mở ra nhiều kỳ vọng trong việc giải quyết những tồn tại lịch sử của quản lý đất đai, đặc biệt thông qua Điều 139 về việc xem xét cấp Giấy chứng nhận cho một số trường hợp vi phạm xảy ra trước ngày 01/7/2014. Tinh thần của quy định này là tạo một lối ra pháp lý cho những vi phạm đã kéo dài qua nhiều năm, qua đó ổn định đời sống người dân và đưa đất đai trở lại quỹ đạo quản lý chính thức. Tuy nhiên, khi đi vào thực thi, Điều 139 lại đứng trước một va chạm không nhỏ với các quy định về nghĩa vụ tài chính và xử phạt vi phạm hành chính. Người sử dụng đất trong nhiều trường hợp vừa phải nộp tiền sử dụng đất để được “hợp thức hóa”, vừa phải nộp lại “số lợi bất hợp pháp” cho chính phần chênh lệch giá trị đất ấy. Bài viết phân tích sự giao thoa này, chỉ ra những điểm bất hợp lý về logic chính sách và đề xuất hướng hoàn thiện để pháp luật đất đai vận hành đồng bộ, thuyết phục hơn.
1. Đặt vấn đề
Trong quản lý đất đai, khó giải quyết nhất không phải lúc nào cũng là những hành vi vi phạm mới phát sinh, mà thường là những vi phạm đã tồn tại rất lâu, ăn sâu vào đời sống, vào thói quen sử dụng đất, vào thực trạng cư trú của người dân. Có những trường hợp người sử dụng đất tự chuyển mục đích trái phép từ hàng chục năm trước, xây nhà, sinh sống ổn định, không tranh chấp, thậm chí đã hình thành cả một khu dân cư thực tế. Nếu xử lý theo tư duy thuần túy chế tài thì rất khó; nhưng nếu bỏ mặc ngoài vòng quản lý thì càng không thể chấp nhận.
Chính trong bối cảnh ấy, Điều 139 Luật Đất đai 2024 ra đời như một cơ chế có tính “mở đường”. Quy định này cho phép xem xét cấp Giấy chứng nhận đối với hộ gia đình, cá nhân có vi phạm trước ngày 01/7/2014 nếu đáp ứng các điều kiện luật định. Ẩn sau điều luật là một tư tưởng khá rõ: thay vì để những tồn tại lịch sử tiếp tục treo lơ lửng, pháp luật cần tạo cơ chế để đưa chúng trở về khuôn khổ quản lý, trên cơ sở Nhà nước vẫn thu được nghĩa vụ tài chính thích hợp và người dân có được sự ổn định pháp lý cần thiết.
Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện cho thấy, tinh thần “nhân văn” ấy lại đang vấp phải một lực cản đáng kể từ chính các quy định xử phạt vi phạm hành chính. Khi cùng một hành vi vi phạm bị xử lý đồng thời bằng hai kênh thu tài chính khác nhau, câu hỏi đặt ra là: pháp luật đang thu hồi lợi ích hợp pháp cho Nhà nước, hay đang tạo ra một cảm giác “một hành vi, hai lần nộp”? Và nếu người dân phải gánh một gánh nặng tài chính quá lớn, thì liệu cơ chế giải quyết tồn tại lịch sử của Điều 139 có còn đủ sức hấp dẫn để đi vào đời sống hay không?
2. Hai con đường thu hồi giá trị từ đất: khi chính sách tài chính và chế tài hành chính gặp nhau
Trong thực tế, khi một trường hợp vi phạm lịch sử được xem xét cấp Giấy chứng nhận theo Điều 139, người sử dụng đất thường phải đối diện với hai khoản nghĩa vụ tài chính khác nhau.
Thứ nhất là tiền sử dụng đất theo Nghị định 103/2024/NĐ-CP. Đây là khoản tiền mà người dân phải nộp để Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp theo mục đích sử dụng mới. Cách thiết kế của Nghị định 103 cho thấy một tinh thần khá rõ: đất được sử dụng càng lâu, vi phạm càng lùi xa về quá khứ thì tỷ lệ thu tiền sử dụng đất trong một số trường hợp càng thấp hơn. Chính sách này dường như gửi đi một thông điệp: với những tồn tại lịch sử, Nhà nước chấp nhận một cơ chế xử lý mềm hơn, mang tính ổn định và thu hồi nghĩa vụ tài chính ở mức phù hợp.
Thứ hai là số lợi bất hợp pháp theo Nghị định 123/2024/NĐ-CP. Đây là biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính. Bản chất của nó là tước đi phần lợi ích kinh tế mà người vi phạm có được do sử dụng đất sai mục đích. Công thức tính khoản tiền này lại gắn với chênh lệch giá trị quyền sử dụng đất và số năm vi phạm. Càng vi phạm lâu, khoản phải nộp lại càng lớn.
Nếu nhìn riêng từng kênh, mỗi cơ chế đều có lý lẽ của mình. Một bên là nghĩa vụ tài chính để được công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp. Một bên là chế tài nhằm tước bỏ lợi ích phát sinh từ hành vi vi phạm. Vấn đề bắt đầu khi hai kênh đó cùng áp lên một trường hợp, cùng một diện tích đất, cùng một hành vi chuyển mục đích trái phép. Khi ấy, ranh giới giữa “thu nghĩa vụ tài chính” và “truy thu lợi ích bất hợp pháp” trở nên không còn rõ ràng như trên lý thuyết nữa.
3. Sự xung đột không chỉ nằm ở số tiền, mà nằm ở logic chính sách
Điều đáng nói ở đây không chỉ là người dân phải nộp nhiều tiền, mà sâu hơn, là cách mà hai cơ chế này gửi đi hai thông điệp gần như ngược chiều nhau.
Theo chính sách tài chính đất đai, vi phạm càng xa về quá khứ, càng cần được xử lý theo hướng ổn định hơn, mềm hơn, với mức thu nghĩa vụ tài chính thấp hơn. Nói cách khác, hệ thống này nhìn vào thực trạng sử dụng đất và coi việc “đưa đất trở lại dòng chảy pháp lý chính thức” là mục tiêu ưu tiên.
Nhưng theo cơ chế xử phạt hành chính, vi phạm càng kéo dài thì khoản “số lợi bất hợp pháp” lại càng phình to, bởi công thức tính nhân trực tiếp với thời gian vi phạm. Cùng là một hành vi chuyển mục đích trái phép, nhưng nếu kéo dài qua hàng chục năm, số tiền truy thu có thể lớn đến mức lấn át hoàn toàn ý nghĩa “mềm hóa” của cơ chế công nhận theo Điều 139.
Ở đây xuất hiện một nghịch lý chính sách: một mặt, pháp luật muốn mở cửa cho việc giải quyết tồn tại lịch sử; mặt khác, chính cơ chế chế tài lại dựng lên một rào chắn tài chính rất cao ngay ở ngưỡng cửa ấy. Khoản “ưu đãi” về tiền sử dụng đất có thể bị nuốt chửng bởi khoản “truy thu” số lợi bất hợp pháp. Khi đó, thay vì khuyến khích người dân chủ động kê khai, đăng ký để được xử lý, hệ thống pháp luật có thể vô tình tạo ra tâm lý né tránh: càng để lâu càng sợ bị truy thu nhiều hơn, càng sợ thì càng không dám bước vào cơ chế hợp thức hóa.
Vì vậy, vấn đề ở đây không còn là bài toán tính toán thuần túy, mà là bài toán về sự nhất quán của chính sách.
4. Vì sao có thể nói đang tồn tại nguy cơ “một lợi ích, hai lần thu hồi”?
Về lý thuyết, tiền sử dụng đất và số lợi bất hợp pháp là hai chế định khác nhau. Một bên gắn với việc Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; một bên là hậu quả của hành vi vi phạm. Nhưng khi đi vào thực tiễn, cả hai khoản này lại cùng xoay quanh một trục giá trị kinh tế: phần chênh lệch do đất được chuyển sang mục đích có giá trị cao hơn.
Nói cách khác, trong cùng một trường hợp chuyển mục đích trái phép từ đất nông nghiệp sang đất ở, cả hai cơ chế đều hướng tới việc “thu lại” phần địa tô chênh lệch mà người dân có được. Nếu cả hai cùng được áp dụng mà không có cơ chế liên thông, khấu trừ hoặc giới hạn, thì sẽ rất dễ tạo cảm giác rằng cùng một lợi ích đã bị xử lý hai lần dưới hai tên gọi khác nhau.
Không chỉ vậy, công thức tính “số lợi bất hợp pháp” còn lấy giá đất tại thời điểm xử lý, tức là mức giá hiện tại, rồi nhân với thời gian vi phạm kéo dài trong quá khứ. Từ góc nhìn kinh tế học pháp lý, cách tính này có thể dẫn tới một kết quả “cao hơn thực tế lợi ích mà người dân đã nhận được trong từng giai đoạn lịch sử”. Nói dễ hiểu hơn, nó dùng mặt bằng giá của hiện tại để truy ngược lợi ích của quá khứ, trong khi hai thời điểm ấy không cùng một điều kiện kinh tế - xã hội. Vì thế, cảm giác “truy thu quá tay” là điều không khó hiểu.
5. Hệ quả thực thi: khi một chính sách đúng có thể mất đi sức sống vì một cơ chế quá nặng
Nếu đặt mình vào vị trí người sử dụng đất, điều họ nhìn thấy không phải là sự phân biệt rạch ròi giữa các chế định. Điều họ nhìn thấy là tổng số tiền phải nộp để đi từ một tình trạng “vi phạm lịch sử” sang một tình trạng “được công nhận hợp pháp”. Và nếu tổng chi phí đó vượt quá khả năng chịu đựng, thì động lực tự nguyện bước vào cơ chế xử lý sẽ giảm mạnh.
Từ đây, có thể hình dung ra hai hệ quả tiêu cực.
Thứ nhất, người dân không dám kê khai, không dám xin cấp Giấy chứng nhận, vì lo ngại khoản “truy thu” quá lớn. Khi đó, mục tiêu “làm sạch” dữ liệu đất đai và đưa đất vào khuôn khổ quản lý chính thức sẽ khó đạt được. Đất vẫn tiếp tục bị sử dụng ngoài vùng an toàn pháp lý, Nhà nước vừa không quản lý được đầy đủ, vừa không thu được phần nghĩa vụ tài chính mà lẽ ra có thể thu.
Thứ hai, nếu cơ quan nhà nước vẫn áp dụng đồng thời cả hai khoản thu với mức lớn, nguy cơ khiếu nại, khiếu kiện kéo dài là rất rõ. Trong những vụ việc liên quan đến đất đai, cảm nhận công bằng của người dân có vai trò rất lớn. Một quy định có thể đúng về mặt hình thức pháp lý, nhưng nếu bị cảm nhận là “đánh trùng”, “thu quá mức”, thì khả năng tạo ra phản ứng xã hội là rất cao. Và khi đó, chính sách xử lý tồn tại lịch sử thay vì tháo gỡ lại có thể trở thành nguồn phát sinh mâu thuẫn mới.
6. Kiến nghị hoàn thiện: pháp luật cần chọn một thông điệp nhất quán hơn
Muốn Điều 139 Luật Đất đai 2024 thực sự đi vào cuộc sống, pháp luật đất đai cần phát ra một thông điệp rõ ràng, thống nhất và đủ sức thuyết phục. Theo tác giả, có thể cân nhắc ba hướng hoàn thiện.
Thứ nhất, cần thiết lập cơ chế khấu trừ hoặc loại trừ liên thông giữa tiền sử dụng đất và số lợi bất hợp pháp.
Đối với các trường hợp đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận theo Điều 139, nếu người sử dụng đất đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính về tiền sử dụng đất theo mục đích được công nhận, thì nên xem xét không tiếp tục áp dụng biện pháp nộp lại số lợi bất hợp pháp đối với cùng phần chênh lệch giá trị ấy trong giai đoạn trước khi cấp Giấy chứng nhận. Về bản chất, tiền sử dụng đất trong trường hợp này có thể được coi là cơ chế thu hồi lợi ích kinh tế chính, còn chế tài hành chính nên dừng lại ở mức phạt tiền và các biện pháp phù hợp khác.
Thứ hai, nếu vẫn duy trì cơ chế nộp lại số lợi bất hợp pháp thì cần đặt ra một “trần thời gian” hợp lý.
Việc truy thu kéo dài suốt 20 năm, 30 năm theo một công thức tuyến tính vừa thiếu thực tế, vừa dễ tạo ra cảm giác nặng nề quá mức. Có thể cân nhắc giới hạn thời gian tính số lợi bất hợp pháp ở mức 5 năm hoặc 10 năm gần nhất, hoặc một mốc thời gian hợp lý khác. Cách này vẫn giữ được tính răn đe, nhưng tránh việc khoản truy thu phình to đến mức triệt tiêu ý nghĩa của cơ chế giải quyết tồn tại lịch sử.
Thứ ba, cần thiết kế một ngoại lệ mềm hơn cho nhóm vi phạm lịch sử ổn định, không tranh chấp.
Nếu pháp luật đã nhìn nhận rằng những trường hợp sử dụng đất ổn định từ rất lâu, phù hợp quy hoạch, không tranh chấp cần được xử lý theo hướng ổn định, thì nhóm này cũng nên được hưởng một cơ chế mềm hơn về xử phạt, ít nhất là đối với biện pháp nộp lại số lợi bất hợp pháp. Bởi xét đến cùng, mục tiêu ở đây không phải là “trừng phạt cho đủ”, mà là đưa đất đai trở lại trạng thái quản lý minh bạch và hợp pháp với chi phí xã hội thấp nhất.
7. Kết luận
Một chính sách đất đai chỉ thực sự có ý nghĩa khi nó không chỉ đúng về kỹ thuật pháp lý, mà còn đủ sức đi vào đời sống. Điều 139 Luật Đất đai 2024 được xây dựng với tinh thần tháo gỡ, ổn định và nhân văn. Nhưng nếu tinh thần ấy phải đi qua một cơ chế truy thu quá nặng, thiếu liên thông và thiếu nhất quán với chính sách tài chính đất đai, thì con đường đi vào thực tế sẽ trở nên gập ghềnh hơn rất nhiều.
Sự xung đột giữa Nghị định 103/2024/NĐ-CP và Nghị định 123/2024/NĐ-CP, xét cho cùng, không chỉ là xung đột giữa hai công thức tính toán. Đó là xung đột giữa hai cách nhìn về cùng một vấn đề: một bên muốn mở lối cho việc xử lý tồn tại lịch sử, một bên lại đang đẩy chi phí xử lý lên quá cao. Nếu không sớm điều chỉnh, khoảng cách giữa “ý tốt của chính sách” và “khả năng chấp nhận của đời sống” sẽ còn tiếp tục nới rộng.
Pháp luật đất đai cần một lời giải mềm hơn nhưng chặt chẽ hơn: hoặc xác lập cơ chế khấu trừ liên thông, hoặc giới hạn hợp lý thời gian truy thu, hoặc miễn trừ đối với một số nhóm vi phạm lịch sử đặc thù. Chỉ khi đó, chính sách mới không tự phủ định mình, và Điều 139 mới thực sự trở thành cánh cửa mở ra con đường hợp pháp hóa các tồn tại lịch sử, thay vì là một cánh cửa mà người dân nhìn thấy nhưng không đủ khả năng bước qua.